A Emenda Constitucional nº 132/2023 elevou a neutralidade a princípio constitucional expresso do novo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e, por extensão, da Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS): a tributação sobre o consumo não deve distorcer as decisões econômicas dos contribuintes nem onerar de forma desigual agentes em situação equivalente. Passados os primeiros meses de vigência em fase de teste, já é possível notarmos pontos de tensão entre esse princípio e a arquitetura concreta da reforma – da cumulatividade residual em setores de serviços à divisão de competência entre Justiça Federal e Estadual – que devem chegar ao Supremo Tribunal Federal e ao Superior Tribunal de Justiça nos próximos anos; a seguir, examinam-se a base constitucional da neutralidade, as fraturas já identificadas e os primeiros sinais de judicialização.
A Base Constitucional e Legal da Neutralidade
O art. 156-A, caput e §1º, da Constituição, na redação dada pela Emenda Constitucional nº 132/2023, é categórico: “o imposto previsto no caput será informado pelo princípio da neutralidade[…]”. A neutralidade deixa, assim, de ser mera diretriz de política fiscal e passa a integrar o próprio texto constitucional como parâmetro de validade das normas infraconstitucionais que regulamentam o IBS e a CBS.
O instrumento prático dessa neutralidade é a não cumulatividade ampla, prevista no art. 156-A, §1º, inciso VIII, da Constituição, que assegura ao contribuinte a compensação do imposto devido com o montante cobrado em praticamente todas as operações em que figure como adquirente de bens, serviços ou direitos, ressalvadas apenas as hipóteses de uso e consumo pessoal. O art. 47 da Lei Complementar nº 214/2025 replica essa lógica no plano infraconstitucional, adotando a técnica do crédito financeiro – mais ampla que o crédito do ICMS – como regra geral do regime regular.
A neutralidade caminha ao lado de outros princípios estruturantes da reforma, como a simplicidade, a transparência e a não cumulatividade, mas ocupa posição própria: é ela que deveria garantir que a carga tributária recaia, ao final, sobre o valor agregado em cada etapa da cadeia produtiva, e não sobre escolhas de estrutura empresarial ou sobre o simples volume de faturamento. É justamente nesse ponto que a doutrina já identifica as primeiras fissuras práticas do modelo.
a Cumulatividade Residual no Setor de Serviços
A não cumulatividade opera de forma plena no comércio e na indústria, cujas aquisições de mercadorias e insumos geram crédito compensável com o débito das vendas. O mesmo não ocorre, contudo, em boa parte do setor de serviços, cujo principal insumo – a mão de obra – não gera qualquer crédito de IBS ou CBS, o que aproxima a incidência de uma tributação sobre o faturamento, e não sobre o valor agregado.
O legislador tentou mitigar essa distorção reduzindo a alíquota do IBS e da CBS em 30% para determinados serviços e em 60% para outros, nos termos dos arts. 127 e 128 da Lei Complementar nº 214/2025. Porém, a redução não acaba com o problema central, tendo em vista que aquelas pessoas jurídicas prestadoras de serviços que não se apropriam de créditos relevantes continuam suportando carga tributária superior à de contribuintes comerciais e industriais em um cenário de igualdade.
Como a neutralidade passou a ser texto constitucional expresso – e não apenas objetivo declarado da reforma –, essa assimetria remanescente é candidata natural a impugnação judicial direta com base no art. 156-A, §1º, da Constituição. É razoável esperar que, nos próximos anos, o Supremo Tribunal Federal seja provocado a dizer se a mitigação parcial por alíquota reduzida basta para preservar a neutralidade ou se setores estruturalmente incapazes de gerar crédito exigem um mecanismo compensatório próprio.
Competência Dividida entre Justiça Federal e Estadual
A CBS, tributo federal, e o IBS, tributo estadual e municipal, foram concebidos para ter idêntica hipótese de incidência, base de cálculo, imunidades e regras de creditamento. Na prática, porém, as controvérsias sobre a CBS tendem a ser processadas na Justiça Federal, e as relativas ao IBS, na Justiça Estadual – ainda que decorrentes exatamente dos mesmos fatos. Ministros do STJ já alertam, em artigo publicado no ConJur em 21/06/2026, que essa dualidade de competências ameaça a uniformidade de interpretação que a própria neutralidade pressupõe: dois tributos regidos pelas mesmas regras não podem receber leituras divergentes conforme o ramo do Judiciário que os examine, sob pena de impor risco à isonomia.
O Superior Tribunal de Justiça já mapeou o risco por meio de comissão interna: no cenário mais pessimista, cada autuação poderia dar origem a três execuções fiscais distintas, uma para cada ente federativo credor, multiplicando artificialmente o volume de processos. Entre as soluções em debate estão a criação de um tribunal misto – rejeitada pelos próprios autores do artigo, que a consideram incapaz de resolver o problema de fundo – e a adoção de uma política de litigante único, baseada no valor da causa, inspirada no Tema 1.234 do STF (fornecimento de medicamentos) e no modelo já consolidado do Simples Nacional, em que a União representa os interesses do fisco com o auxílio de Estados e Municípios, nos termos do art. 41 da Lei Complementar nº 123/2006.
A própria Constituição, no art. 156-B, exige que o Comitê Gestor do IBS e a Administração Tributária da União harmonizem normas, interpretações e procedimentos, e a Lei Complementar nº 214/2025 já criou dois órgãos para essa finalidade – o Comitê de Harmonização das Administrações Tributárias e o Fórum de Harmonização Jurídica das Procuradorias, previstos em seus arts. 318 e 319. Enquanto essa harmonização administrativa não amadurecer, o risco de decisões divergentes sobre normas idênticas deve alimentar recursos especiais e extraordinários voltados exatamente a uniformizar a aplicação da neutralidade entre os dois tributos.
O Que Já Está no Supremo: os Primeiros Sinais de Judicialização
Mesmo antes da vigência plena do novo sistema, o STF já foi provocado a se manifestar sobre a regulamentação do IBS e da CBS. As ADIs nº 7.779 e nº 7.790 discutem as regras de alíquota zero na aquisição de veículos por pessoas com deficiência e por pessoas com transtorno do espectro autista, e já tramitam na Corte.
Também estão em debate critérios para o cálculo do crédito presumido do IBS, tema que tende a se multiplicar à medida que setores específicos – agronegócio, combustíveis, serviços financeiros – reivindiquem tratamento diferenciado sob a justificativa de preservar a neutralidade em suas cadeias produtivas.
O ano de 2026, definido pela própria reforma como período de teste, já produz portanto judicialização concreta, e não apenas teórica. A expectativa razoável é que o STF atue como guardião do texto constitucional da neutralidade e o STJ como instância de uniformização da interpretação infraconstitucional, em um arranjo que, na ausência de solução legislativa ou administrativa mais eficaz, deverá se consolidar por via jurisprudencial ao longo dos próximos anos.
Para empresas e demais contribuintes, o cenário recomenda acompanhamento próximo da jurisprudência que começa a se formar em ambas as Cortes, especialmente nos setores mais expostos às fraturas já identificadas pela doutrina: prestação de serviços intensivos em mão de obra e operações sujeitas a competências tributárias sobrepostas.
Referências
CF/1988, art. 156-A, caput e §1º, inciso VIII (redação dada pela Emenda Constitucional nº 132/2023).
Lei Complementar nº 214/2025, arts. 47, 127, 128, 318 e 319.
Lei Complementar nº 123/2006, art. 41.
Regina Helena Costa, Paulo Sérgio Domingues e Daniel Marchionatti Barbosa, “IBS/CBS: harmonização dos órgãos fazendários, solução do litigante único e papel do STJ”, ConJur, 21/06/2026.
STF, ADIs nº 7.779 e nº 7.790.
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Fonte: Valor Tributário